A quienes recibieron un drone de regalo estas navidades les espera otra sorpresa en los próximos meses. Muy probablemente, vayan a tener que sacar un “brevete”, registrar el aparato y limitarse a volarlo bajo techo. El intento de regulación del uso de vehículos aéreos no tripulados (VANTs) o “drones” en Perú se está convirtiendo en una ensalada normativa. Actualmente, sobre el uso de estos aparatos ya existen tres proyectos de ley, una norma técnica nacional y otras regulaciones municipales, todas distintas y hasta contradictorias. Aunque ya hemos revisado algunas en un post anterior, en los últimos meses han aparecido nuevas normas y propuestas legislativas que han complicado más el panorama.

Proyectos de Ley en el Congreso

Son tres los proyectos de ley que quieren regular el uso de drones: el de Fujimori de octubre de 2014, el de Zeballos de mayo de 2015 y el de Elías de octubre de 2015. Los dos primeros ya han sido estudiados y dictaminados por diferentes comisiones y esperan su debate en el pleno del Congreso. El más reciente, presentado por el congresista Elías, todavía no es aprobado por la Comisión de Transportes y Comunicaciones.

La Comisión de Ciencia, Innovación y Tecnología del Congreso emitió en noviembre un Dictamen que aprobaba por unanimidad el Proyecto de Ley No. 3872/2014-CR presentado por el congresista Kenji Fujimori. Este dictamen modifica parcialmente el proyecto original respecto de las operaciones permitidas que puedan emplear los VANTs. Sin embargo, continúa mintiendo una lista cerrada de “usos autorizados” para los cuales se puede usa un drone. Lamentablemente, esta lista no incluye los vuelos de aficionados y consumidores finales que no supongan peligro alguno para la población. Es decir, no especifica qué tipos de VANTs va a poder adquirir un ciudadano común que quiera filmar un video aficionado. Por el contrario, el Proyecto sí es exhaustivo en listas los requisitos que cualquiera que quiera usar estos aparatos debe de cumplir:

1. Solicitar autorización a la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones;
2. Registrarlo en la misma entidad (debiendo el usuario obtener una placa de identificación con su número de serie y datos de contacto del operador); y,
3. Evitar el uso en espacios urbanos, con alta densidad poblacional o en áreas naturales protegidas, cuando se viole la privacidad de los ciudadanos o cuando se ponga en peligro la seguridad y la regularidad de las operaciones aéreas.

En paralelo, la Comisión de Transportes y Comunicaciones emitió en diciembre otro Dictamen que, a diferencia del anterior, engloba los Proyectos de Fujimori No. 3872/2014 y de Zeballos No. 4416/2014. Si bien es bastante parecido al anterior, su lista de “usos autorizados” agrega una disposición que amplían las posibilidades de reglamentación entorno al uso doméstico o civil de esta tecnología. De esta manera, dentro de las operaciones permitidas se incluye:

j. Otras actividades civiles que sean posibles, producto del desarrollo tecnológico, que no contravengan las operaciones no permitidas en el artículo 5 de la presente ley.

En cuanto a las condiciones de uso, continúa imponiendo un sistema de autorización y registro a través de la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Sin embargo, a la hora de solicitar el permiso, con acierto se propone un principio de proporcionalidad en razón del riesgo y el tamaño del VANT que vaya a utilizarse. La clasificación que dispone es: (i) hasta 2 kilogramos, (ii) más de 2 kilogramos, y (ii) hasta 25 kilogramos. Esta clasificación también aparece en una disposición complementaria que establece que los VANTs de hasta 2 kilogramos de peso máximo al despegue constituirán equipaje del viajero inafecto al pago de tributos en orden a lo establecido por la Ley General de Aduanas. Esto último constituye la única regulación aduanera que aparece en todas las normas analizadas, pese a los numerosos problemas reportados por turistas que intentaron traen un drone del exterior.

El tercer proyecto fue fue presentado en octubre pasado y tiene como objetivo proteger el derecho a la intimidad y a la propiedad privada que los VANTs puedan ofender mediante su uso. No difiere respecto de los anteriores ya que mantienen la obligación universal de registro y autorización para cualquiera que opere un dispositivo de este tipo. Aunque considera que los drones puedan usarse para “actividades deportivas y recreaciones”, las limita a zonas no urbanas y esta libertad queda circunscrita a una prohibición muy fuerte:

Los Vehículos Aéreos No Tripulados – VANT, no pueden invadir el espacio aéreo de una propiedad privada ni registrar material fotográfico, fílmico, sonoro o de cualquier otra naturaleza análoga mediante el uso de tecnología digital (…)

Esta prohibición sólo podrá salvarse por mandato judicial expreso o por cuestiones de seguridad acreditada y determinada por la autoridad competente. Entonces, ¿cómo haremos para usarlo en algún espacio que no es nuestro o es público? Cada vez que un periodista o un aficionado necesite utilizarlo en un espacio como un parque, una playa o una avenida, tendría que solicitar una autorización judicial especial para ello. Además, se propone la creación de un registro público de propietarios y operadores de drones administrado por el Ministerio de Transportes y que será de consulta pública. Otra de las exigencias de este proyecto de ley es que todos los drones sean estén pintados obligatoriamente de color negro y tengan luces para poder ser identificados.

Finalmente, este Proyecto también dispone modificar los artículos 154 (violación de la intimidad) y 154-A (tráfico ilegal de datos personales) del Código Penal agregando a los VANTs como un medio de carácter “digital” que puede ser utilizado para observar, escuchar y registrar cualquier cosa que viole la intimidad de una persona. En ese sentido, se propone que usar un drone para violar la privacidad tenga igual pena que cuando se comete dicho delito como integrante de una organización criminal.

La norma técnica del MTC

Por su lado, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones publicó recientemente su norma técnica complementaria que regula los aspectos técnicos y operativos del uso de aeronaves piloteadas a distancia. Al igual que las propuestas del Congreso, la norma propone que todo aquel que posea un equipo de este tipo deberá de registrarse, acreditarse comp piloto, pagar el trámite y limitarse a la lista de usos autorizados propuesta por el Ministerio. De hecho, la norma técnica lista 23 supuestos en los cuales están terminantemente prohibido operar una aeronave de este tipo que incluye la prohibición de hacerlo en áreas de concentración de personas, de noche, durante más de una hora, sobre cualquier vía de comunicación, entre otras. A cambio, en zonas urbanas solo podrán usarse las aeronaves que no pesen más de 6 kilos y cuando lo hagan las entidades públicas, sus proveedores o, excepcionalmente, algún privado que haya pedido permiso primero al Ministerio para fines de prevención de desastres o protección de patrimonio.

Algo interesante que destaca en sus antecedentes es la dificultad que hoy existe para establecer un sistema de certificación para otorgar licencias de uso, la calificación médica del operador, o la calificación de la aeronave y su sistema de navegación. Si esto no es posible hoy en día (o es difícil), entonces no estamos preparados para el futuro de la innovación tecnológica. Parece que esperamos que aparezca alguna actividad controversial y novedosa para activar las barreras prohibitivas, sin analizar las consecuencias que esto puede traer.

“(…) la operación de estas aeronaves podría permitirse hoy en día bajo determinadas limitaciones que eviten una colisión entre los parámetros de operación de las RPA y los parámetros correspondientes a las operaciones de aeronaves tripulada (…) la presente NTC solo pretende establecer limitaciones que permitan una operación restringida de las aeronaves pilotadas a distancia (…)”

En definitiva, la norma del Ministerio de Transportes y Comunicaciones es la más completa y también la más restrictiva. Lejos de alentar el desarrollo y el uso de la tecnología, esta regulación busca reducir su impacto al mínimo imponiéndole suficientes trabas como para desalentar a cualquier privado que intente usarlas para fines recreativos o de investigación.

La regulación municipal

A pesar de existir tres propuestas en nuestro congreso más las norma del MTC, no debemos ignorar que las municipalidades también están regulando el uso de VANTs. La Municipalidad de San Isidro quizás ha tomado la decisión más extrema con su Ordenanza No. 405-MSI publicada en noviembre que prohíbe tajantemente el uso de drones en el distrito ya que afectan la tranquilidad y la seguridad personal y/o ciudadana. Esta Ordenanza no los clasifica por tamaño o peso, tampoco distingue uso recreativos, científicos o de prevención. Por el contrario, directamente prohíbe su uso en zonas urbanas del distrito en cualquier hora del día y sin importar si es que se cuenta o no con algún tipo de autorización adicional. Sólo se establece como excepción el uso que puede darle Entidades Públicas en actividades gubernamentales y/o de seguridad ciudadana. En otras palabras, nadie (que no sea del Gobierno) puede usar drones en San Isidro.

Otras municipalidades, como la de Lima o la de La Molina, han comenzado a usar drones para fines promocionales o de seguridad y vigilancia. Sin embargo, no han publicado bajo que normas lo están haciendo. Entonces, ¿hace falta rellenar nuestra legislación de normas que no se van a cumplir? ¿es necesario que una ley diga “drones” para que se apliquen normas legales vigentes sobre privacidad, propiedad privada, uso de espectro radioeléctrico, etcétera? ¿por qué los congresistas no discuten y presentan un solo proyecto de ley?

MML continúa con el monitoreo del tránsito vehicular en Panamericana Sur a través de #PlanVerano2016. pic.twitter.com/h6ncjMMRIT

— Muni de Lima (@MuniLima) diciembre 28, 2015

Hacia un marco normativo eficaz

Siguiendo la idea anterior, creo que nuestros congresistas están desperdiciando la oportunidad de regular eficazmente el uso de VANTs. No hace falta prohibir lo novedoso, recortando la innovación y el desarrollo tecnológico. No hace falta regular por regular, en una especie de carrera normativa que terminará en una incertidumbre legal. No debemos de caer en la regulación del “por si acaso” y castigar abiertamente lo desconocido o novedoso porque alguien puede usarlo mal.

Actualmente, existen normas claras y conocidas que protegen la privacidad de cualquier ciudadano, la propiedad privada y la interferencia con el espacio aéreo reservado para operaciones de vuelos tripulados. Nuestras normas penales son claras. Ya existen leyes que regulan la aeronáutica civil. La regulación del MTC debe adaptarse a los distintos tipos que ofrece el mercado. Lo novedoso no debe volverse temeroso.

Los Dictámenes que revisamos regulan solo algunos temas, como son: el ámbito de aplicación de la norma, los usos permitidos, los usos prohibidos, las zonas restringidas, la privacidad, los registros, las autorizaciones, las infracciones y zonas de ensayo. Sin embargo, hay otros aspectos que no se tuvieron en cuenta, como son: distintos tamaños y peso, uso doméstico, innovación, políticas de importación y comercialización, seguros. Ninguno presentó una exposición de motivos contundente, que incluya una referencia a cuántos equipos de este tipo existen en nuestro país y para qué se usan principalmente. Ninguno realizó un estudio de contexto y de posibles consecuencias. Pareciera que es mejor prohibir y después revisar.

Revisando un poco el marco regulatorio europeo, me gustaría citar la Declaración de Riga, que incluye una serie de principios que servirán como base normativa de futuras regulaciones en esa región. Esta dice:

1. Los VANTs deben ser tratados como nuevos tipos de aeronaves regulados proporcionalmente en razón del riesgo de su operación.
2. El desarrollo de reglas para el uso seguro de VANTs debe ser ahora.
3. Deben desarrollar tecnologías y estándares para la integración de los VANTs con las demás aeronaves que utilizan el espacio aéreo.
4. La aceptación de la sociedad es clave para el desarrollo del uso de VANTs.
5. El piloto remoto del VANT es el responsable por el uso del mismo.

En ninguno de los Proyectos ha sido incluida una declaración de principios de este estilo. Hubiese sido bueno que se incluya, puesto a que un tema tan novedoso y cambiante, definitivamente será objeto de revisión constante. Un sistema de principios le hubiese permitido al legislador mantener una norma actualizada sin tener que modificar constantemente sus bases.

Hay una realidad: los drones (o VANTs) han llegado para quedarse y sus usos son infinitos. Limitarlos taxativamente nos obligará a tener que revisar esta norma en el corto plazo. La regulación de nuevos dispositivos, como la historia lo indica, no se hace de un día a otro. Con todo y eso, la legislación debe acompañar esta innovación, no obstaculizarla. Como dice Violeta Bulc, comisionada en el Departamento de Movilidad y Transporte de la Unión Europea, las reglas impuestas a estos dispositivos deben ser proporcionales al riesgo que conlleva su uso. Es decir, mientras menos riesgo tenga la actividad que se quiera realizar, menos carga regulatoria debe tener. Quién vaya a invertir en un producto novedoso (sea del sector público o privado) debe conocer para dónde se dirige su regulación.

Para finalizar, no me detendré a detallar todas las cosas nuevas que fueron apareciendo a lo largo de los últimos 10, 20 o 50 años, que al principio la sociedad temía cómo usarlos o qué consecuencias tendría tal uso, y hoy son parte de nuestro día a día. Este tema es crucial. La sociedad debe aceptar que los VANTs se utilizarán (y se utilizan) para muchas tareas que probablemente hoy no podamos imaginar. A pesar de esto, dejemos que los ingenieros, los desarrollistas y quien quiera aventurarse en el uso de estos vehículos, tengan la posibilidad de invertir en esta tecnología con la mayor libertad de planificación, previsión y responsabilidad que la Ley permita.

Foto: Maurizio Pesce (CC BY)