Hace un mes se publicó el Proyecto de Ley 07818/2023, promovido por Renovación Popular, a iniciativa del congresista Alejandro Muñante Barrios. El objetivo de este Proyecto sería, según se dispone, uniformizar y optimizar la disolución de asociaciones, fundaciones y sociedades. No obstante, en su contenido -y en lo relacionado con las asociaciones-, a través de este Proyecto el partido político en cuestión pretende crear nuevos supuestos para la disolución de asociaciones, sumadas a las ya existentes causales de buenas costumbres y orden público.
Esta iniciativa afecta la organización ciudadana, pues crea riesgos a la permanencia de asociaciones y desalienta los procesos de formalización de agrupaciones, principalmente las que trabajan en la defensa y promoción de derechos humanos históricamente pendientes en el país. Inclusive su aprobación afecta espacios de diálogo y toma de decisiones clave para la implementación de políticas públicas eficientes. Espacios de diálogo como los que se generan en el marco de la transformación digital, afectando principios reconocidos como la gobernanza de internet, así como el principio de múltiples partes interesadas.
Analizando el Proyecto: ¿por qué resulta inconstitucional?
El Código Civil prescribe en su artículo 96, referido a la disolución judicial de asociaciones, que el Ministerio Público podrá solicitar la disolución de aquellas asociaciones “cuyas actividades o fines sean o resulten contrarios al orden público o a las buenas costumbres”. El Proyecto de Ley 7818/2023 pretende modificar este artículo, y similares referidos a sociedades y fundaciones, añadiendo los siguientes términos:
El Ministerio Público bajo responsabilidad solicita judicialmente la disolución de la asociación cuyas actividades o fines sean o resulten contrarios al orden público o a las buenas costumbres, dentro de las cuales se encuentra realizar actividades ilícitas o recibir financiamiento de entidades, asociaciones u otro tipo de organización, pública o privada, nacional o extranjera, que financie, promocione, realice o desarrolle actividades en el extranjero consideradas ilícitas en territorio peruano.
La primera pregunta que resulta de esta modificación es la siguiente: ¿Cuál es la finalidad que se pretende a través de la inclusión de nuevos supuestos dentro de las categorías abiertas de buenas costumbres y orden público? Si ya existen facultades para que el Ministerio Público proceda judicialmente contra asociaciones que atenten contra estos principios, que son inclusive categorías de contenido abierto que deben ser aplicadas minuciosamente, ¿cuál sería el aporte de la modificación propuesta en el Proyecto? En realidad, en lugar de darle contenido a estas categorías abiertas, lo que se está haciendo es crear dos supuestos independientes adicionales que permitan la disolución: (i) realizar actividades ilícitas; y (ii) recibir financiamiento de cualquier tipo de asociación que financie, promocione, realice o desarrolle actividades en el extranjero consideradas ilícitas en territorio peruano.
En lo referente a la primera causal que se pretende agregar a los supuestos de disolución, de incluir las actividades ilícitas, se deben apuntar dos ideas. Primero, que “ilícito” es un término impreciso que puede dar lugar a interpretaciones incorrectas y a vulnerar los derechos fundamentales de asociación y participación. Segundo, que el Proyecto no da cuenta de si las actividades ilícitas se refieren a ilícitos penales o ilícitos ilegales.
Sumado a ello, y en lo referente a la segunda causal propuesta, su ambigüedad y amplitud podría incurrir en la vulneración del derecho al debido proceso de las asociaciones en caso de que se inicie un proceso de disolución. Quienes representan legalmente a las asociaciones encontrarían limitaciones para plantear su defensa frente a supuestos tan indeterminados. Por ejemplo, ¿cuáles son las actividades que podrían ser consideradas ilícitas en el extranjero y no en territorio peruano? Si estamos pensando en delitos penales, la comunidad internacional es unánime en la lucha contra la corrupción, en sancionar el terrorismo, la criminalidad organizada, el narcotráfico, la trata de personas, entre otros delitos. Por lo que no sería necesaria esta adición. Probablemente en lo que está pensando el partido político es más bien en “ilícitos” ideológicos. Por ejemplo, a partir de la ideología religiosa, fundamentalista y antiderechos del bloque de congresistas que también lidera Muñante, consideran que brindar información sobre Educación Sexual Integral, es una práctica ilícita; que se hable sobre la defensa de los derechos laborales, podría ser una práctica ilícita; que se aborte la necesidad de una Ley de Identidad de género, podrían interpretarlo como una práctica ilícita. Y así con distintas actividades necesarias que aún el estado no cumbre y las asociaciones civiles sí.
Siguiendo el razonamiento de un test de ponderación, las medidas propuestas no tienen una relación con el objetivo, que es uniformizar y optimizar la disolución de las mismas. Por un lado, no se está uniformizando sino que se están creando nuevos supuestos que habilitan la disolución judicial. Y, por otro, no queda claro cómo estas medidas logran optimizar la disolución de las asociaciones, fundaciones y sociedades; o ¿en qué consiste esta optimización? Por ende, las medidas no superan el subtest de idoneidad.
Asimismo, en el artículo 96 del Código Civil ya se encuentran previstas una serie de medidas para garantizar las buenas costumbres y el orden público al interior de las asociaciones, tales como (i) la disolución judicial de la asociación a solicitud del Ministerio Público, (ii) la facultad judicial de dictar medidas cautelares que paralicen o cancelen las actividades de la asociación, y (iii) la facultad judicial de designar un interventor en la asociación; entonces ¿cómo se justifica que las nuevas medidas propuestas en el Proyecto sean necesarias? Una medida idónea, necesaria y menos lesiva es la que se encuentra ya regulada y vigente.
Ciertamente los derechos fundamentales, como se señala en la exposición de motivos, pueden encontrar su límite en otros derechos o pueden ser limitados por normas con rango de ley. Sin embargo, para que ello suceda, primero la ley debe ser constitucional, requisito con el que no cumple el Proyecto por no superar el test de proporcionalidad. De hecho, la propuesta, que limita derechos fundamentales como el derecho de asociación y el derecho a la participación, no ofrece siquiera un test de proporcionalidad. Instrumento por excelencia para resolver conflictos entre derechos o principios fundamentales.
La afectación a la gobernanza de internet y al principio de múltiples partes interesadas
En el ecosistema digital un modelo de participación consensuado a nivel nacional e internacional es el de gobernanza de internet. Este consiste en un espacio de diálogo, inclusivo y horizonal que involucra a múltiples partes interesadas, sobre el diseño e implementación de buenas políticas y prácticas relacionadas con internet y las tecnologías.
Siguiendo al Foro para la Gobernanza de Internet de las Naciones Unidas y el Reglamento del Sistema Nacional de Transformación Digital, el modelo de gobernanza de internet está pensado para encontrar acuerdos y unificar buenas prácticas en la toma de decisiones en materia de internet y derechos humanos, no sólo a nivel nacional, sino a nivel regional y mundial. Para ello, a fin de que el diálogo no sea unilateral -entre Estados- ni sesgado se tiene como guía el principio de múltiples partes interesadas, que consiste en asegurar la participación de representantes de sociedad civil, el sector empresarial privado, la academia, y la comunidad técnica, además del Estado.
Tanto el modelo de gobernanza de internet como el de múltiples partes interesadas se encuentran reconocidos en diversos instrumentos nacionales e internacionales. Así, a nivel nacional encontramos por ejemplo la Carta Peruana de Derechos Digitales (2022), el Decreto Supremo que aprueba el Sistema Nacional de Transformación Digital (2020) y su Reglamento (2021), y la Alianza Nacional por una Internet Segura (2024). Y, a nivel internacional, el Global Digital Compact de las Naciones Unidas (2024), así como la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital (2023).
Conocer este panorama regulatorio relativo a la Transformación Digital en el Perú, resulta pertinente para analizar el Proyecto de Ley en cuestión. Puesto que las medidas que incorpora -analizadas en el acápite anterior- generan un clima de desconfianza e incertidumbre respecto a la vinculación o comunicación entre organizaciones de sociedad civil nacionales e internacionales. Afectando, en consecuencia, el modelo de gobernanza de internet y el principio de múltiples partes interesadas. Inclusive, esto tendría efectos en el desarrollo del contenido del derecho al internet, reconocido como un derecho fundamental desde el año 2023, en el artículo 14-A de la Constitución Política del Perú.
Esto es especialmente preocupante para las organizaciones de la sociedad civil que abordan cuestiones relacionadas con las formas de compartir conocimiento en Internet. Por ejemplo, las discusiones en torno a Creative Commons, el software libre o el conocimiento abierto no tienen un marco legal regulatorio claro en Perú, aunque estos temas son ampliamente discutidos y regulados en otros países. Por lo tanto, las organizaciones que investigan o que reciben financiamiento para tratar estos temas podrían verse gravemente afectadas por estas incertidumbres legales.
Asimismo, no será posible fomentar discusiones innovadoras en el país en torno a los distintos usos de la tecnología, y en materia de derechos humanos aún no garantizados, si se prohíbe a las asociaciones civiles y a la sociedad civil en general abordar cuestiones no reguladas en el Perú. Sabemos que, muchas veces, los marcos normativos peruanos quedan atrasados respecto a otros países (especialmente en materia de tecnología y cuestiones digitales); por ello, restringir la posibilidad de participación, fomento o discusión en materias no previstas aún legalmente en nuestro ordenamiento jurídico socavaría la innovación social y el avance tecnológico del país.
Reflexión
Cabe notar que este Proyecto de Ley no es aislado, y como han alertado otras asociaciones y medios de comunicación, es parte de un paquete de propuestas que limitan el actuar de las ONGs. Dicho paquete de normas, que vulneran el derecho a participar de forma asociada en la vida política, social, cultural y económica del país, ha sido propuesto por distintos partidos políticos como Fuerza Popular, Perú Libre y, en mayor medida, por Renovación Popular. Este escenario resquebraja la débil legitimidad del Congreso, al proponer normas contrarias a principios de participación democrática.
Por otro lado, en el marco de la ejecución de la Política Nacional de Transformación Digital, este Proyecto de Ley nos interpela a reafirmar que la plena participación de las múltiples partes interesadas en la gobernanza de internet (entre las cuales se encuentran las asociaciones de sociedad civil) sólo se logrará garantizando su correcta autonomía y libertad.
Sin participación de la sociedad civil, no hay principio de múltiples partes interesadas. Sin el principio de múltiples partes interesadas, no hay gobernanza de internet. Y sin gobernanza de internet, no hay transformación digital