Ha pasado un año desde que la Organización Mundial de la Salud declaró la enfermedad causada por el nuevo coronavirus como una pandemia. Desde entonces, son muchos los cambios y medidas que hemos visto pasar, incluyendo disposiciones sobre quiénes pueden entrar y salir del país, y cómo pueden hacerlo.

Una de las primeras medidas que se tomó fue establecer la obligatoriedad, para todo viajero que ingrese al país, de declarar su estado de salud (Decreto Supremo 008-2020-SA, art. 2.1.1.b). Con el objetivo de “detectar riesgos y amenazas” que produjeran brotes epidémicos, el 7 de marzo de 2020 se aprobó la “Declaración Jurada de Salud del Viajero para prevenir el coronavirus (COVID-19)”, a través de la Resolución Viceministerial 086-2020/MINSA. Además de los datos personales de rutina y algunos otros sobre fecha y detalles del viaje, la Declaración Jurada recogía información sobre (i) contacto con alguna persona enferma de coronavirus, y (ii) sintomatología existente, de ser el caso.

Sin embargo, con el pasar de los días, la preocupación por una inminente propagación del virus aumentaba. Con más de setenta casos confirmados, el 15 de marzo se declaró Estado de Emergencia Nacional, lo que incluyó el cierre total de fronteras y la consiguiente suspensión del transporte internacional por medio terrestre, aéreo, marítimo y fluvial (art. 8.1. del Decreto Supremo 044-2020-PCM).

Durante meses, las únicas posibilidades de ingreso o salida del país fueron los vuelos humanitarios y/o de repatriación. En ese entonces, los viajeros estaban obligados a declarar su compromiso de realizar aislamiento social obligatorio. Sin embargo, con el aumento de vuelos humanitarios y la posterior reapertura de vuelos internacionales, conforme a la fase 4 de la reactivación económica, los requisitos de ingreso al país comenzaron a variar.

Una nueva Declaración Jurada

Desde la declaratoria de Estado de Emergencia hasta la fecha se han exigido distintos tipos de Declaración Jurada a los viajeros. Primero, debían declarar su sintomatología y posible contacto con cualquier persona con covid-19. Luego, debían comprometerse a realizar cuarentena en su domicilio o en algún hospedaje de su elección, costeado por ellos mismos. Posteriormente, debían declarar que no presentaban síntomas compatibles con la covid-19 y, solo en el caso de menores de 14 años y mayores de 65, comprometerse a llevar a cabo el periodo de cuarentena.

Sin embargo, al menos desde el 18 de agosto de 2020, la Superintendencia Nacional de Migraciones requiere que toda persona que ingresa al país llene previamente la Declaración Jurada de Salud y Autorización de Geolocalización, publicitada en redes sociales únicamente como “Declaración Jurada de Salud”. La presentación virtual de esta Declaración Jurada, según ha sido difundido por Migraciones y varios Consulados (Estados Unidos, Londres, etc.), es indispensable para poder realizar el viaje.

En líneas generales, esta nueva Declaración recoge información muy similar a las previamente aprobadas, aunque con mayor detalle: identificación personal, información de contacto, datos del vuelo, sintomatología, lugar y acompañantes en el aislamiento, etc. No obstante, algo ha llamado la atención de los viajeros: para poder registrar la Declaración, es obligatorio marcar la casilla “Acepto la geolocalización de mi celular declarado”.

Lo que todos nos preguntamos es cuál es la finalidad de este requerimiento. En los términos legales de la Declaración se señala que la información recogida es confidencial y está protegida por la Ley 29733, Ley de Protección de Datos Personales y su Reglamento. Sin embargo, muchas otras dudas quedan en el aire: ¿por cuánto tiempo se extiende esta autorización?, ¿quién es el destinatario final de esta información y qué uso le dará?, y, sobre todo, ¿con qué base legal la Superintendencia de Migraciones requiere la geolocalización de los viajeros?

¿Qué sucede con la información recogida en esta Declaración Jurada?

Según lo explicitado en los propios términos legales de la declaración, la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (en adelante, OTIC) está encargada de recabar y resguardar la información recopilada, para lo cual debe adoptar las medidas de protección necesarias.

Sin embargo, la página no da más detalles sobre el uso que se le dará a dicha información. Ante la falta de claridad, presentamos una solicitud de acceso a la información a la Superintendencia de Migraciones. En ella, solicitamos el detalle de los funcionarios que tendrían acceso a los datos recopilados —incluyendo la posibilidad de acceder a la geolocalización de los usuarios— y de los protocolos de seguridad respectivos.

Al respecto, la OTIC precisó que Migraciones no accede a la geolocalización de los celulares declarados, sino que tan solo capta la declaración de autorización por intermedio del formato “Declaración Jurada de Salud y Autorización de Geolocalización”. En ese sentido, Migraciones ha tenido a su cargo desarrollar la solución tecnológica para la emisión del formulario y prestar la asistencia técnica necesaria para la recopilación de la información requerida por el MINSA, con la finalidad de obtener la “data crítica que permitirá a dicha institución realizar las acciones de prevención, contención y demás que sean pertinentes”. En adición a ello, señalaron que el Ministerio de Salud solicitó que se implementara la “autorización de geolocalización” en el formulario.

Esta prestación de asistencia tecnológica se da en el marco del Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el MINSA y Migraciones, suscrito en mayo de 2020 con la finalidad de promover el intercambio de información necesaria y el fortalecimiento de capacidad. En él, ambas partes se comprometieron a: “4.3. (…) Colaborar en el desarrollo de sistemas de información que incluye la infraestructura tecnológica de ser necesario.”

Aunque a lo largo de su respuesta la OTIC es enfática en que ninguno de sus funcionarios accede a la información de la Declaración Jurada, no queda claro si alguna otra oficina de Migraciones hace uso de ella, además del propio Ministerio de Salud. Sin embargo, sí podemos advertir que algunos de los datos recogidos forman parte del Registro de Información Migratoria (RIM), el cual contiene, según lo señalado en la Resolución de Superintendencia 117-2020-MIGRACIONES (abril de 2020), entre otros, información referida a los “ingresos y salidas del territorio nacional de peruanos y extranjeros” (art. 1).

Tomando ello en cuenta, la información recogida en la Declaración está no solo bajo el alcance de la Ley de Protección de Datos Personales y su Reglamento, sino también del Reglamento del Decreto Legislativo de Migraciones. En ese sentido, Migraciones está autorizada a entregar la información de la DJ que sea parte del RIM a entidades públicas que estén llevando a cabo investigaciones de acuerdo con sus competencias (art. 14.2.b), cuestión que no está explicitada en el formulario.

Además de ello, es importante señalar que toda la información de la Declaración es trasladada al Minsa mediante VPN site to site, a través del Protocolo de Transferencia Segura de Archivos (SFTP, por sus siglas en inglés). Esta sería, según lo que nos informa Migraciones, una de las medidas de seguridad que toma respecto del tratamiento de datos personales en este aspecto.

A fin de tener más detalle sobre la cantidad de datos que se está recogiendo a través de este formulario, ingresamos también una solicitud de acceso a la información pública dirigida al Minsa. En ella, solicitamos (i) el detalle del número de personas que han completado satisfactoriamente la Declaración Jurada, y (ii) el número de solicitudes de geolocalización que el Ministerio ha realizado a las empresas operadoras de telefonía, amparadas en las autorizaciones obtenidas por parte de los usuarios.

Al respecto, el funcionario encargado de la OTIC del Minsa señaló que el Ministerio “no administra la base de datos de Declaración Jurada y Autorización de Geolocalización, motivo por el cual no cuenta con las estadísticas que podrían producirse a partir de ellas”. Esta respuesta hace que el panorama sobre la Declaración Jurada sea aún más incierto: mientras Migraciones asegura estar recopilando información requerida por el Minsa, este último manifiesta no administrar la base de datos correspondiente ni acceder a las estadísticas del caso. ¿No administrar la base de datos imposibilita acceder a la información recopilada y posterior estadística? ¿Quién es realmente el destinatario final de los datos recogidos?

Reconstruyendo la base normativa de la Declaración Jurada

Las respuestas de Migraciones y del Minsa, leídas en conjunto, aunque dan ciertas luces sobre cómo está protegido el formulario de la Declaración Jurada, no son claras respecto de quiénes manejarán la información que se recoja en él. Como si no bastara con ello, otro problema subsiste: sigue sin ser precisa cuál es la base legal de la Declaración y, sobre todo, la habilitación normativa para requerir una autorización de geolocalización en ella.

Como repasamos en esta entrada, son varias las Declaraciones Juradas que se han requerido a los viajeros desde el inicio de la pandemia, cada una con distinta base legal. De hecho, algunos de los principales inconvenientes para entender esta producción normativa son las constantes modificaciones que han atravesado y su emisión por parte de distintas entidades públicas (Ministerio de Salud, Ministerio de Transporte y Comunicaciones, y Superintendencia de Migraciones).

La más cercana a la fecha de circulación de la Declaración Jurada bajo comentario fue aprobada el 14 de agosto de 2020, mediante Resolución Viceministerial 627-2020/MINSA, en el marco del “Protocolo de atención a viajeros que entran y salen del país en vuelos especiales”. Aunque en ningún momento esta norma prevé la posibilidad de solicitar la autorización de geolocalización, sí pide la recopilación de otros datos personales.

En dicho protocolo, además, se establece que la Oficina General de Tecnologías de la Información del Minsa trasladará la información proveniente de la Declaración Jurídica a las Direcciones de Redes Integradas de Salud (DIRIS), Direcciones Regionales de Salud (DIRESA) y Gerencias Regionales de Salud (GERESA) para el seguimiento respectivo de casos y contactos, y al Centro Nacional de Epidemiología para el monitoreo respectivo.

Posteriormente, en septiembre, se aprueba la fase 4 de reanudación de actividades económicas, entre las que se autorizan las actividades de transporte aéreo desde el 5 de octubre, cuyo protocolo quedaba a cargo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones según el DS 157-2020-PCM. En ese sentido, el 4 de octubre se aprueba por Resolución Viceministerial 810-2020/MINSA el “Protocolo sanitario para la atención de viajeros de vuelos internacionales comerciales”, mismo que especifica en el párrafo sexto cuáles son los datos que deben registrarse en la Declaración Jurada obligatoria para todo viajero que requiera entrar al Perú. Nuevamente, ninguno de los datos requeridos hace referencia a la geolocalización de los celulares declarados.

Cuando hemos consultado a la Superintendencia de Migraciones por la base legal de la solicitud de geolocalización, nos han remitido a estas dos Resoluciones Viceministeriales. Sin embargo, en ambas, no hay ninguna referencia sobre la necesidad de requerir la autorización de geolocalización a los viajeros.

¿La normativa emitida es suficiente para que Migraciones y/o el Minsa puedan acceder a la geolocalización de mi celular?

Los datos de geolocalización, por sí mismos o debidamente tratados, son aptos para indicar la posición en el espacio de una persona e, incluso, trazar un perfil de sus desplazamientos. Como ha sido resaltado por Dilmar Villena en un artículo previo de esta serie, la Dirección General de Protección de Datos Personales afirma que la geolocalización es un dato personal, por lo que está bajo el alcance de la Ley de Protección de Datos Personales y su Reglamento.

La Superintendencia de Migraciones ha señalado, en los términos legales del formulario, que la información recogida se encuentra regulada por el artículo 14.6. de la LPDP, que dispone que no se requiere el consentimiento del titular de datos personales, para los efectos de su tratamiento, “cuando se trate de datos personales relativos a la salud y sea necesario, en circunstancia de riesgo, para la prevención, diagnóstico y tratamiento médico o quirúrgico del titular (…) o cuando medien razones de interés público previstas por ley o cuando deban tratarse por razones de salud pública, ambas razones deben ser calificadas como tales por el Ministerio de Salud”.

Sin embargo, no queda clara la referencia a dicha norma. Si los viajeros están autorizando, mediante Declaración Jurada, la geolocalización de sus teléfonos móviles, ¿por qué traer a colación una disposición relativa a las excepciones del consentimiento?

Desde la declaratoria de Estado de Emergencia, se han emitido varias normas relacionadas con la geolocalización para controlar la pandemia. En abril de 2020 se dispuso la creación de un Grupo de Trabajo, “Te Cuido Perú”, que contaría con una plataforma digital encargada de la geolocalización de las personas y su entorno directo. La misma semana, se dispuso que las centrales telefónicas de emergencia 113 y 107 podían acceder al registro histórico de la localización o geolocalización del dispositivo desde el cual una persona sospechosa o confirmada de covid-19 se hubiera comunicado; así como que toda llamada a dichas centrales implicaba la geolocalización del teléfono empleado.

Ninguna de estas normas, sin embargo, habilitan la geolocalización de los celulares declarados por los viajeros que ingresen al país. Tampoco lo hacen las Resoluciones Viceministeriales citadas por Migraciones. Carente de una base legal precisa, llama la atención que este formulario tampoco está cumpliendo con lo que dispone la LPDP, que a la letra señala, en su artículo 18, el derecho del titular de datos personales de ser informado de manera detallada sobre la finalidad para la cual se están recogiendo sus datos, quiénes son sus destinatarios, el carácter obligatorio o facultativo de sus respuestas al cuestionario propuesto, y el tiempo durante el cual se conservarán sus datos personales.

No obstante, nada de esto ha sido explicado en la Declaración Jurada. A la fecha, ninguna parte del formulario detalla la finalidad de la autorización de geolocalización. ¿Será trasladada a las DIRIS, DIRESA o GERESA para que realicen un seguimiento de acuerdo con la ubicación de la persona? ¿La posibilidad de que sean geolocalizados estará abierta durante todo el Estado de Emergencia? ¿Los usuarios serán informados cuando se haga una solicitud de su geolocalización a las empresas operadoras de telefonía?

Desde Hiperderecho, nos preocupa que se esté tratando de manera tan poco clara los datos personales de quienes ingresan al territorio peruano. Las y los viajeros tienen derecho a conocer con qué fin y durante cuánto tiempo será conservada su información y autorización. Muy por el contrario, la producción normativa en la materia es en realidad confusa y proviene de distintas fuentes (recordemos que tanto el Minsa, el MTC y la Superintendencia de Migraciones han aprobado normas relacionadas con esta Declaración Jurada). Mientras tanto, los viajeros están expuestos a que en cualquier momento se realice la solicitud de su geolocalización, por haberlo autorizado obligatoriamente para poder entrar al país.

Foto: Municipalidad Metropolitana de Lima (CC BY-NC-SA)