El pasado jueves 25 de mayo se aprobó en el Pleno del Congreso el Proyecto de Ley 2775/2022-CR, Ley que promueve el uso de la Inteligencia Artificial en favor del desarrollo económico y social del país. Se trata de la primera norma aprobada por el Congreso cuyo objetivo se centra en la promoción de la Inteligencia Artificial (IA), y tuvo bastante éxito para alcanzar consenso: ingresado en agosto, el Proyecto tuvo dictámenes a favor en dos Comisiones, un texto sustitutorio y un último pedido de modificación antes de entrar a la agenda del día, y se aprobó casi por unanimidad (solo una abstención). Con la popularidad que herramientas como Chat-GPT o Dall-e han alcanzado, incluyendo su uso por algunos jueces para la administración de justicia, es claro que esta iniciativa no iba a pasar desapercibida. Sin embargo, ¿supone realmente una nueva regulación para la IA? ¿Cuál es su alcance y qué impactos podría tener su promulgación?

Contenido del proyecto de ley aprobado

El objeto de la ley propuesta, según su artículo 1, es promover el uso de la IA en el marco del proceso de transformación digital con la finalidad de fomentar el desarrollo económico y social del país, para lo cual se debe contar con un entorno seguro que, entre otros, asegure su uso ético.

En el resto de artículos, la norma propuesta se divide en cuatro partes principales:

• Declaración de principios: En el título preliminar, se establecen principios para el desarrollo y uso de la inteligencia artificial, aunque muchos de ellos son extensibles fuera de este campo específico. Con ello, formarían parte del ordenamiento jurídico peruano principios como el de gobernanza de Internet (el cual también se pretendió formalizar en el Proyecto de Ley General de Internet), seguridad basada en riesgos, desarrollo ético como base fundamental para establecer el marco de responsabilidades en el uso de sistemas como la IA, privacidad, etc.
• Declaración de interés nacional: Aunque solo se trate de un extremo declarativo de la norma, su enfoque es medular: señala que es de interés nacional la promoción del talento digital en el aprovechamiento de tecnologías emergentes, así como el fomento del desarrollo y uso de IA en la mejora de los servicios públicos, incluyendo la educación, la salud, la justicia, la seguridad ciudadana, la seguridad digital, los programas sociales, la defensa nacional, etc.
• Definiciones: El texto (luego de las observaciones de la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital, SGTD, para incorporar las recomendaciones OCDE) define la inteligencia artificial y la distingue de los sistemas basados en inteligencia artificial. Asimismo, define a las tecnologías emergentes y a los algoritmos.
• “Roles” de la SGTD en materia de IA: La norma precisa que la autoridad nacional encargada de dirigir, evaluar y supervisar el uso y promoción de la IA es la SGTD, quien tiene a su cargo promover, entre otros: (i) el desarrollo de la IA y su adopción como herramienta que impulse el bienestar del país; (ii) la formación de profesionales competentes en la materia; (iii) la creación y fortalecimiento de infraestructura que habilite el desarrollo de la IA; (iv) la adopción de lineamientos éticos para su uso sostenible, transparente y replicable.
• Informe anual: En el único extremo de la norma que propone una obligación jurídica concreta, el texto establece que la SGTD remitirá un informe anual al Congreso de la República sobre los avances en dos políticas públicas encaminadas a la fecha: la Política Nacional de Transformación Digital y la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial.

Alcances de la eventual norma

El objetivo central de la norma es la promoción de la inteligencia artificial. Sin embargo, ningún artículo desarrolla o establece alguna medida que, precisamente, la promueva: de hecho, el texto solo incluye una medida concreta (la obligación de reportar avances anualmente al Congreso), y su naturaleza es informativa, no de promoción. Por lo demás, establece definiciones y aprueba principios que pueden resultar orientadores, pero que no son nuevos para nuestro ordenamiento jurídico. Por ejemplo, el Marco de Confianza Confianza Digital, aprobado por Decreto de Urgencia 007-2020, ya establecía que las entidades públicas y las organizaciones del sector privado deben promover y asegurar el uso ético de tecnologías digitales como la IA. Incluso, desde 2019 se creó un Laboratorio de Gobierno y Transformación Digital del Estado a través del cual la SGTD debe promover el aprovechamiento de la IA (art. 2 de la Resolución SGD Nº 003-2019-PCM-SEGDI).

No solo ya existían estas disposiciones normativas referidas a la promoción de la IA por parte de la Secretaría, sino que ya existen instrumentos en construcción relacionados con la materia. Por ejemplo, la Estrategia de Talento Digital, la Política Nacional de Transformación Digital o la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial son instrumentos de política pública en los que la SGTD ya ha estado trabajando con participación de todas las partes interesadas, recogiendo comentarios y propuestas de mejora.

¿Necesitaban las entidades esta norma para empezar a utilizar la inteligencia artificial en sus procesos y/o servicios? En realidad, no. Por ejemplo, en 2021 se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 30926, Ley que Fortalece la Interoperabilidad en el Sistema Nacional Especializado de Justicia, según el cual se promueve la adopción de tecnologías emergentes tales como la IA y la cadena de bloques para la prevención de la violencia contra las mujeres e integrantes del grupo familiar en entornos digitales. De otro lado, ese mismo año, la Superintendencia de Registros Públicos autorizó el servicio gratuito de orientación por agente virtual que brinda información empleando IA. Incluso, la Contraloría General de la República también habilitó al personal del Sistema de Control para hacer uso de mecanismos tecnológicos, incluyendo servicios de IA. En materia de salud, el personal del Instituto Nacional de Salud también está facultado a emplear la IA para el cumplimiento de sus funciones y garantizar o viabilizar la interoperabilidad con otras entidades.

Enfoques faltantes

A pesar de que el impacto del Proyecto aprobado sea bastante modesto, sí permite identificar el enfoque detrás del acercamiento del Congreso de la República a la IA. Nada más al definirla, el texto se aparta de una descripción técnica y asume a la IA como una herramienta tecnológica provechosa per sé, señalando su potencial para el beneficio económico y social, pero olvidando que tiene otras aplicaciones (algunas de ellas dañinas), a las cuales no se le deberían dejar de aplicar principios como el de desarrollo ético, privacidad, etc.

A la vez, como se advierte del artículo 2 (“interés nacional”), el presupuesto es que la IA debe ser utilizada para mejorar servicios públicos en su más amplio alcance, desde la administración de justicia hasta la seguridad ciudadana. Sin embargo, es importante advertir que la automatización de la toma de decisiones y la gran capacidad de análisis de datos que tiene la hacen susceptible de ocasionar impactos a gran escala sobre los derechos de las personas. En ese sentido, deben también explorarse otros enfoques:

• • Más evidencia y menos tecnosolucionismo: Aunque nos gustaría creer que hay soluciones tecnológicas sencillas para problemas humanos muy complejos, lo cierto es que la política pública debe estar orientada por evidencia. La prisa e inmediatez para ir al ritmo del desarrollo de las tecnologías es peligrosa porque no permite un adecuado análisis de impacto en derechos humanos (y, a la larga, puede incluso significar candados normativos para la innovación).
  • Servicios públicos sin discriminación: Es importante también reparar en la gravedad de permitir que las decisiones importantes sean tomadas por la IA sin ningún tipo de protocolo o revisión. Los errores cometidos por la IA, en conjunto con su escalabilidad, son dramáticamente graves para los derechos humanos. Se trata de errores para nada inofensivos: está documentado que  el racismo y el sexismo son parte de la arquitectura y lenguaje de la tecnología, una cuestión que amerita atención y remediación. Los procesos de toma de decisión conducidos algorítmicamente requieren un contexto social y humano, y esto importa para todas las personas involucradas con este tipo de tecnologías a diario, con especial impacto para las personas de grupos marginalizados. Por eso, la incorporación de la IA a los servicios públicos debe contar con salvaguardas para los derechos humanos y otros estándares éticos que mitiguen estos riesgos.
  • Usos creativos y libre acceso a la cultura: Aunque aún no ha sucedido, cuando surjan iniciativas de regulación de la IA, debe tenerse en cuenta también a las personas usuarias de estas herramientas, sobre todo en su vertiente generativa, y no únicamente a las industrias. Para muchas personas, las IA generativas constituyen formas de expresión artística y cultural.

Sin duda, la aprobación de este Proyecto (y, en particular, la rapidez con que se le dio trámite y la cantidad de votos a favor que alcanzó) dan cuenta del interés del Congreso de la República por la Internet y las nuevas tecnologías. Esperemos que venga acompañado de un adecuado debate, asesoramiento y convocatoria a personas con experiencia en la materia.